ESF Grundlagen

FAQ ESF Grundlagen

Europäische Grundlagen

Der Europäische Sozialfonds (ESF) ist ein Strukturfonds der EU. Er wurde 1957 mit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) ins Leben gerufen.

Strukturfonds sind Finanzierungsinstrumente der Regionalpolitik der Europäischen Union (EU). Finanziert werden Maßnahmen die helfen, das Entwicklungsgefälle zwischen den Mitgliedsstaaten und den Regionen innerhalb der EU zu verringern.

Mit dem Ziel die Lebensbedingungen innerhalb Europas zu verbessern, unterstützt der ESF Maßnahmen zur Förderung von Beschäftigung und sozialer Integration. Arbeitskräfte sollen durch berufliche Bildung und Umschulung besser verwendbar, mobiler und besser an die industriellen Wandlungsprozesse angepasst werden. Der ESF fördert grundsätzlich keine Einzelpersonen unmittelbar, sondern Maßnahmen, an denen die Bürger teilnehmen können.
In der neuen Förderperiode 2014 – 2020 verfolgt der ESF die Schwerpunkte:

  • Förderung von Beschäftigung und Mobilität der Arbeitskräfte;
  • Förderung der sozialen Eingliederung und Bekämpfung der Armut;
  • Investitionen in Bildung, Kompetenzen und lebenslanges Lernen und
  • Verbesserung institutioneller Kapazitäten von Behörden und Interessenträgern und effiziente öffentliche Verwaltung.

Deutschland erhält Strukturfondsmittel von insgesamt 19,3 Milliarden Euro. Davon entfallen 7,94 Milliarden Euro auf den ESF.

ESF-Mittel werden mit Einnahmen aus dem EU-Haushalt finanziert. Einnahmen des EU-Haushalts stammen im Wesentlichen von Einfuhrzöllen aus Nicht-EU-Staaten, Zuckerabgaben, Mehrwertsteuern und aus Eigenmitteln der EU. Bei diesen Eigenmitteln handelt es sich um einen für alle Mitgliedsstaaten einheitlichen Prozentsatz aus den Bruttonationaleinkommen (BNE), den jeder Mitgliedsstaat an die EU abgibt. Sie werden daher auch als BNE-Eigenmittel bezeichnet.

Der ESF ist im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) und dort im Vertrag von Lissabon, der am 01. Dezember 2009 in Kraft getreten ist, verankert. Geregelt ist er in den Artikeln 162 – 164 AEUV.
Artikel 163 AEUV legt fest, dass der Europäischen Kommission die Verwaltung des ESF obliegt.
Zur Regelung des ESF können das Europäische Parlament und der Rat Durchführungsverordnungen beschließen. Zusätzlich kann die Europäische Kommission in einem Gesetzgebungsverfahren vom Europäischen Parlament und Rat dazu ermächtigt werden, delegierte Verordnungen und Durchführungsverordnungen gemäß den Artikeln 290 und 291 AEUV zu erlassen.
Wichtige grundlegende Verordnungen (VO) der Förderperiode 2014 – 2020 sind die Verordnungen des Europäischen Parlaments und des Rates

  • (EU) Nr. 1303/2013 vom 17.12.2013 - (Allgemeine Verordnung)* und
  • (EU) Nr. 1304/2013 vom 17.12.2013 über den Europäischen Sozialfonds - (ESF-Verordnung).

*    Die Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 wird als Allgemeine Verordnung bezeichnet, weil sie gemeinsame Regeln für die europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) enthält.

Hinzu kommen die Verordnungen (EU) Nr.

  • 480/2014 zur Ergänzung der VO (EU) Nr. 1303/2013 und
  • 821/2014 mit Bestimmungen zur Ausarbeitung der Förderprogramme sowie
  • weitere Verordnungen

Eine Europäische Verordnung gilt direkt und unmittelbar in den Mitgliedsstaaten der EU. Sie ist vergleichbar mit einem Gesetz. Sie muss nicht in nationales Recht umgewandelt werden, um wirksam zu sein.

Für den ESF hat die EU die geteilte Mittelverwaltung* festgelegt. Geteilte Mittelverwaltung bedeutet, dass  jeder Mitgliedsstaat seine eigenen nationalen rechtlichen Regelungen für die Verteilung anwendet. In Deutschland werden die ESF-Mittel nach nationalem Zuwendungs-recht und bei Projekten des Bundes nach dem Zuwendungsrecht des Bundes vergeben.
*    Die Anwendung der geteilten Mittelverwaltung ist in Artikel 4, Absatz 7 der Allgemeinen Verordnung festgelegt. Die geteilte Mittelverwaltung ist in Artikel Nr. 59 der Verordnung Nr. 966/2012 der Europäischen Haushaltsordnung geregelt.

Im Unterschied zu den meisten nationalen Zuwendungsverfahren, erstattet die EU ESF-Fördermittel nachträglich. Daher müssen die Bundesministerien ihre Projekte vorfinanzieren.

Europäisches Recht hat Vorrang vor nationalem Recht. Deutsches Recht gilt, solange es in keinem Widerspruch zum europäischen Recht steht.

Die Förderperiode ist ein von der EU für den ESF festgelegter Programmplanungszeitraum. Eine Förderperiode erstreckt sich über sechs Jahre. Die aktuelle Förderperiode hat im Jahr 2014 begonnen und endet im Jahr 2020.

Regelungen auf nationaler Ebene

Ein operationelles Programm (OP) ist ein von einem Mitgliedsstaat vorgelegter und von der EU-Kommission angenommener Plan. Er enthält die Gesamtstrategie für die Umsetzung des ESF innerhalb einer Förderperiode. Angenommen ist das OP Rechtsgrundlage zur Bewilligung der EU-Fördermittel. In Deutschland gibt es 18 OP: Eines für jedes Bundesland, für Niedersachsen 2 OP und ein ESF-Bundes-OP. Die inhaltlichen Anforderungen an ein OP sind in Artikel 96 der Allgemeinverordnung festgelegt. (Siehe oben Definition von „Allgemeine Verordnung“ unter „Wie ist der ESF auf Ebene der EU rechtlich verankert?“)
Weitere Informationen hierzu finden Sie im Internet auf www.esf.de.
Das ESF-Bundes-OP wurde unter Federführung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) in Zusammenarbeit mit dem

  • Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF);
  • Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ);
  • Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) und dem
  • Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi)

erarbeitet.

Die thematischen Ziele

  • A: Förderung nachhaltiger und hochwertiger Beschäftigung und Unterstützung der Mobilität der Arbeitskräfte;
  • B: Förderung der sozialen Inklusion und Bekämpfung von Armut und jeglicher Diskriminierung und
  • C: Investitionen in Bildung, Ausbildung, und Berufsbildung für Kompetenzen und lebenslanges Lernen

werden mit dem ESF-Bundes OP (besonders) gefördert.

Projekte, die durch das Operationelle Programm des Bundes für den ESF unterstützt werden, müssen die Querschnittsziele:

  • Förderung der Gleichstellung von Männern und Frauen;
  • Förderung der Chancengleichheit und Nichtdiskriminierung und
  • Förderung der nachhaltigen Entwicklung

beachten.
Dies bedeutet, dass Sie sich an der europäischen und deutschen Nachhaltigkeitsstrategie orientieren und die Grundsätze der Gleichstellung von Frauen und Männern und der Gleichbehandlung von benachteiligten Personengruppen beachten müssen.

Federführend bei der Umsetzung des ESF-Bundes-OP ist das BMAS. Das BMAS agiert als „Schnittstelle“ zur Europäischen Kommission. Hierbei hat das BMAS die Aufgaben einer Verwaltungs-, Bescheinigungs- und Prüfbehörde übernommen. Jeder Mitgliedsstaat muss diese Behörden gegenüber der EU benennen. Mehr zu diesen Behörden finden Sie unter „Was sind Verwaltungs-, Bescheinigungs- und Prüfbehörde?“
Das BMAS verteilt die ESF-Fördermittel als Zuwendungen nach dem Zuwendungsrecht des Bundes unter Berücksichtigung des darüber hinaus anwendbaren EU-Rechts an die eigenen und die Projektträger der beteiligten Bundesministerien

  • Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF),
  • Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ),
  • Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) und
  • Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi).

Die Fachreferate der beteiligten Bundesministerien entwickeln Förderprogramme, mit denen die im OP beschriebenen politischen Ziele erreicht werden sollen. Häufig findet auf Ebene der Bundesministerien eine Vorauswahl von förderfähigen Trägern und Projekten im Rahmen von Interessenbekundungsverfahren statt.
Das BMAS setzt auch eigene ESF-Förderprogramme um.
Die Gewinner der Interessenbekundungsverfahren aus dem Bereich des BMFSFJ erhalten die Aufforderung, einen Zuwendungsantrag bei der ESF-Regiestelle im Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben (BAFzA) zu stellen. Die ESF-Fachreferate im BAFzA entscheiden über die eingehenden Anträge und setzen das weitere Zuwendungsverfahren um.

Die Verwaltungsbehörde wickelt die Förderprogramme nach dem Operationellen Programm ab. Sie achtet hierbei besonders auf eine wirtschaftliche Haushaltsführung.
Die Bescheinigungsbehörde erstellt die Zahlungsanträge an die Europäische Kommission. Sie bescheinigt, dass die Daten aus zuverlässigen Buchführungssystemen stammen, deren Grundlage überprüfbare und geprüfte Belege sind.
Die Prüfbehörde sorgt dafür, dass die Verwaltungs- und Kontrollsysteme des OP funktionieren. Hierzu prüft sie die Verwaltung und die Projekte anhand von repräsentativen Stichproben der erklärten Ausgaben. Die Prüfbehörde arbeitet unabhängig und streng getrennt von den übrigen Behörden.
Im BMAS ist die Trennung der Behörden dadurch sichergestellt, dass sie sich in unabhängigen Abteilungen befinden, die sich gegenseitig nicht beeinflussen können.   
Die Mitgliedstaaten können eine oder mehrere zwischengeschaltete Stellen benennen, die bestimmte Aufgaben der Verwaltungs- oder Bescheinigungsbehörde unter der Verantwortung dieser Behörde ausführen.
Bei den ESF-Projekten des BAFzA befinden sich zwischengeschaltete Stellen der Verwaltungs- und Bescheinigungsbehörde im BMFSFJ und der Verwaltungsbehörde in der Regiestelle des BAFzA.
Detailliertere Regelungen zu den Aufgaben der Behörden enthalten die Artikel 125 – 127 der Allgemeinen Verordnung. (Siehe oben Definition der „Allgemeinen Verordnung“ unter „Wie ist der ESF auf Ebene der EU rechtlich verankert?“)

Die Höhe der ESF-Förderung orientiert sich an Regionen. Die EU unterscheidet hierbei in weniger entwickelte, Übergangs-, und stärker entwickelte Regionen.  
In der aktuellen Förderperiode (2014 – 2020) befinden sich in Deutschland Übergangsregionen, die Übergangsregion Regierungsbezirk Lüneburg mit einem reduzierten Interventionssatz und Stärker entwickelte Regionen.
Vorhaben in

  • Übergangsregionen werden mit bis zu 80 %;
  • der Übergangsregion Lüneburg abweichend mit bis zu 60 % und  
  • stärker entwickelte Regionen mit bis zu 50 %

der zuwendungsfähigen Ausgaben aus ESF-Mitteln finanziert.

Übergangsregionen sind die neuen Bundesländer mit Ausnahme von Berlin und der Region Leipzig. Stärker entwickelte Regionen sind Berlin, Leipzig und die alten Bundesländer ohne den Regierungsbezirk Lüneburg. Der Regierungsbezirk Lüneburg ist eine Übergangsregion mit abweichender Finanzierung.  
Den nicht aus ESF-Mitteln finanzierten Teil muss ein Zuwendungsempfänger als Kofinanzierung einbringen. Kofinanzierungen können zum Beispiel Eigenmittel und Mittel Dritter sein. Die genauen Anteile sind im Bewilligungsbescheid festgelegt.
Insbesondere Eigenmittel sollen soweit möglich im Projekt vorrangig vor den ESF-Geldern verbraucht werden.

Zuwendungen sind Leistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung. Sie finanzieren Aufgaben, die der Bund selbst nicht hinreichend erfüllen kann. Sie dürfen nur veranschlagt werden, wenn der Bund an der Erfüllung ein erhebliches Interesse hat und die Leistung ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang erbracht werden kann. Eine Zuwendung muss zweckentsprechend verwendet werden. Zuwendungen werden freiwillig auf Antrag vergeben. Ein Rechtsanspruch auf Zuwendungen existiert nicht.

Haushaltsrecht

Das nationale Zuwendungsrecht ist Teil des Haushaltsrechts, das sich zunächst (nur) an die Verwaltung richtet. Für den Bund ist es ist im Wesentlichen in den §§ 23 und 44 der Bundeshaushaltsordnung (BHO), den dazugehörigen Verwaltungsvorschriften (VV) zu § 23 und § 44 BHO geregelt. Hinzu kommen das Haushaltsgesetz (HG) und die Haushaltsgrundsätze.

Haushaltsgrundsätze

Haushaltsgrundsätze sind für die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans verbindlich aufgestellte und in Gesetzen festgeschriebene Regeln. Sie haben die Funktion das Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive im Bereich der staatlichen Finanzwirtschaft rechtlich abzusichern. Die Rechts- und Kontrollfunktion des Haushaltsplans, dessen politische Funktion und die Bedarfsdeckungsfunktion werden durch sie festgeschrieben. Die Haushaltsgrundsätze entstammen den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung und sind im Grundgesetz und im Haushaltsrecht verankert. Unterschieden wird das Prinzip von:

  • Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit;
  • Vorherigkeit;
  • Einzelveranschlagung und sachliche Bindung;
  • Jährlichkeit und zeitliche Bindung;
  • Fälligkeitsprinzip;
  • Gesamtdeckung;
  • Einheit und Vollständigkeit;
  • Bruttoprinzip;
  • Haushaltsausgleich;
  • Haushaltswahrheit und -klarheit und
  • Öffentlichkeit.

Allgemeine Nebenbestimmungen

Das Bundesministerium der Finanzen hat standardisierte Allgemeine Nebenbestimmungen erlassen. Sie müssen unverändert zum Bestandteil der Bewilligungsbescheide gemacht werden. Die Allgemeinen Nebenbestimmungen enthalten eine Zusammenstellung der Regelungen der VV zu § 44 BHO mit gegebenenfalls weitergehenden Regelungen. Die Allgemeinen Nebenbestimmungen entfalten Außenwirkung, sobald sie in die Zuwendungsbescheide aufgenommen sind.  
Im Bereich der ESF-Förderung durch das BMFSFJ werden folgende Allgemeine Nebenbestimmungen angewendet:

  • Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P);
  • Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung an Gebiets-körperschaften und Zusammenschlüssen von Gebietskörperschaften (ANBest-GK).

Verwaltungsverfahren - Bewilligung

Das Zuwendungsverfahren ist im Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) geregelt. Bei einem Bewilligungsbescheid für Zuwendungen handelt es sich um einen Verwaltungsakt gemäß § 35 Abs. 1 VwVfG.
Ausnahmsweise kann ein Zuwendungsvertrag geschlossen werden. Die Rechtsgrundlage des Vertrags ist § 54 VwVfG. Die Vorschriften für Zuwendungen durch Bescheid gelten sinngemäß.

Sonstige Regelungen

Zur Vereinfachung und aus Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit werden Gesetze und Rechtsgrundlagen, die für Bundesbedienstete gelten, mit dem Zuwendungsbescheid für Zuwendungsempfänger verbindlich gemacht. Beispiele sind der TVÖD, das Bundesreisekostengesetz und das Vergaberecht.

Förderrichtlinien sind spezielle, für die Verwaltung verbindlich festgelegte Regelungen einzelner Zuwendungsbereiche. Sie enthalten Vorschriften, die die Verwaltungsvorschriften zu
§ 44 BHO ergänzen oder von ihnen abweichen können (Siehe hierzu hierüber „Wie ist das nationale Zuwendungsrecht geregelt?“). Förderrichtlinien sollen die Bearbeitung von Zuwendungen vereinheitlichen und erleichtern. Sie gelten zunächst verwaltungsintern, können aber durch Aufnahme als besondere Nebenbestimmungen in die Zuwendungsbescheide für Zuwen-dungsempfänger verbindliche Wirkung entfalten.

Die Förderrichtlinien der ESF-Förderprogramme des BMFSFJ werden jeweils vor dem Start der Förderprogramme im Bundesanzeiger und in der Regel auch im Internet, zurzeit auf www.bafza.de unter „ESF-Programme“, veröffentlicht, um alle Beteiligten rechtzeitig über die programmspezifischen Regelungen zu informieren.

Ein finanztechnischer Förderleitfaden enthält Angaben darüber, welche Ausgaben unter welchen Voraussetzungen als zuwendungsfähig anerkannt werden können und welche nicht. Er gibt Auskunft darüber, was bei der Projektabwicklung unbedingt beachtet werden muss. Zum Teil enthält er Informationen zur Bedienung des Zuwendungsprogramms des BAFzA „e2“ im Zusammenhang mit einzelnen Ausgabe- oder Einnahmearten (siehe unter „Antragstellung und Bewilligung über e2“). Finanztechnische Förderleitfäden werden rechtzeitig zugänglich gemacht. Durch Aufnahme in den Zuwendungsbescheid gelten ihre Inhalte verbindlich.

Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG)

  • § 35 fortfolgende für den Zuwendungsbescheid (Verwaltungsakt)
  • § 36 Absatz 2 Nr. 5 für Auflagen- und den Widerrufsvorbehalt
  • §§ 48, 49, 49 a für Rücknahme und Widerruf des Zuwendungsbescheids und die Verzinsung

Bundeshaushaltsordnung (BHO)   

  • § 23, 44 für Zuwendungen, die Veranschlagung und Verwaltung von Mitteln
  • die Verwaltungsvorschriften (VV) zu §§23, 44 BHO für Zuwendungen

Allgemeine Nebenbestimmungen Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) beziehungsweise für Gebietskörperschaften (ANBest-GK)

für Zuwendungen

TVÖD/TV-L und die Vergütungsordnung

für Personalausgaben

Bundesreisekostengesetz (BRKG)

für Reisekosten

Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen für die Beschaffung von Liefer- und Dienstleistungaufträgen (VOL/A)

für die Beschaffung und Vergabe von Aufträgen

Schematische Darstellung eines Zuwendungsverfahrens.